浅谈行政指导行为的性质及转化

第23卷 第2期 邢 台 职 业 技 术 学 院 学 报 Vol.23 No.2 2006年4月 Journal of Xingtai Vocational and Technical College Apr. 2006

浅谈行政指导行为的性质及转化

王月平1，吴平魁1，贾秋格2

（1.西安交通大学 人文学院，陕西 西安 710049; 2.邢台市科协，河北 邢台 054000）

摘 要：行政指导是行政机关的新型行政行为，是现代国家发展经济、科技、文化、教育和环境保护等事业的有效手段。但是，每一个新生事物都会存在适应社会的阶段，在这个阶段中，不可避免的会存在不如人意的地方。行政指导作为一种新型的调节手段，也不例外，存在许多不完善的地方。本文将从行政指导行为的性质谈起，对行政指导行为在行政指导过程中转化为强制性行政指导行为这一问题进行论述。 关键词：行政指导；强制性行政指导；行政指导行为

中图分类号：C912.6 文献标识码：A 文章编号：1008—6129（2006）02—0077—02

随着市场经济的不断发展和管理型政府向服务型政府上的权利义务关系，这个阶段中应该是属于行政事实行为。

当行政相对人接受了行政主体的指导行为，那么此时，的转变，市场调节失灵和政府干预失败的双重缺陷也不断暴但是，

露出来。一种具有柔软性和灵活性的行政指导行为正好适应行政主体和行政相对人之间就产生了行政法上的权利义务了这种市场经济的发展和新型的政府管理模式，弥补了市场关系。这时看来行政指导好像就是行政法律行为，其实，在和政府的缺陷并不断地发展起来。行政指导是指行政主体在这种情况下并不能认为行政指导就是行政法律行为，恰恰是职责、任务或其所管辖的事物范围内，为适应复杂多变的经行政指导在具体的运作过程中由于行政这种潜在的强制性济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政所起的作用。

二、在行政指导过程中转化为强制性的行政指导行为的相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，有

[1]

两种情况 效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。

从上面行政指导的性质中我们可以看到行政指导以行然而，行政指导犹如一把双刃剑，在实践中如果适用不好也

会产生负面影响，由于行政主体与行政相对人之间存在潜在政这一强大的权力作为背景，如果说行政指导不具有潜在的的强制力，行政的权威性会影响到行政指导的实施。这就在强制性是不可能的。正如日本K.V.伍尔夫连在《日本：权力行政指导的运行过程中不可避免的会使行政指导的行为失机构之谜》一书中所述：“行政指导之所以有效，是因为官去公正性，客观上引入了行政指导行为的转化这一问题，本僚具有摆布经济的力量。官僚们对能够想到的几乎所有的经

济活动，都具有审批权限。只要看申请者不顺眼，他们就可文将对该问题进行简要的论述。

以毫无理由地把申请事项往后拖延。在法律上，企业虽然没一、行政指导的性质

行政指导性质的确认标准涉及到行政相对人的合法权有必须服从行政指导的义务，但为了经营活动能够进行下益的保障。如果不确认行政指导的性质，行政指导可能变为去，也只能服从。这就是日本官僚统治的关键之一。不管官行政强制，而被用来作为行政主体实现自己利益的工具，这方（法律）理论如何，行政指导都以某种方式，表现出其特

有的强制力。”[7]从日本的行政指导中我们可以得到一些启样不利于发挥行政指导的作用。

在行政指导较成熟的日本，比较认可的观点的是“行政示，即行政指导并不单单是非强制性的行政行为，在它的背指导不属于处分的行为”；台湾先是认为“行政指导是事实行后也有不为人知的一面。但是，行政指导过程中转化为强制为”，后又认为“行政指导是促请行为”。 性的行政指导行为存在许多种情况，笔者主要从以下两种情

从国内来看，我们国家的行政指导更为复杂，关于行政况进行分析。 指导的性质更是“仁者见仁，智者见智”。罗豪才认为行政指第一种情况，把行政指导作为行政强制的先行为，在行导是“适时灵活地采取非强制性手段,以有效地实现一定的行政指导不灵敏时，继而运用行政强制。也就是说，行政指导政目的,不直接产生法律效果的行为”。[2]从中可以看出，行作为一个行政强制的先程序。在一项行政行为实施前，运用政指导是“非强制性的行政事实行为”。应松年认为“行政指导这种柔和的行政指导作为前置，行政相对人比较容易接受，是指行政机关为实现所期望的行政状态,谋求相对人响应而也有利于节约行政成本。但是，在行政相对人拒绝接受行政依照法律、政策所采取的非权力行政执法活动”，“行政指导指导时，行政相对人就会采取行政强制。就像行政复议作为

例如，国家要征用某个地方的土地，是事实行为。”[3]杨海坤认为“行政指导是指行政主体为实现行政诉讼的先程序一样。

一定的行政目的，基于职权对行政相对人所作的非强制性的先由行政主体对当地的居民做工作，给他们一些关于国家对行政活动,如劝告、指导、指示、指引、鼓励等。它不是行政于征用他们的土地，会给他们带来什么样的利益，这样采取

利益诱导的方式，可能一些人就和行政指导主体达成了协处分,属非正式行政行为。”[4]

笔者比较赞成行政指导事实行为论。分析行政指导的性议，而另外一些没有被说服的，国家就要强制征用该土地。

这种行政指导，更容易被居民所接受，质首先要了解行政事实行为和行政法律行为的区别。在北京相对于行政强制来说，

大学出版社出版的21世纪教材《行政法与行政诉讼法》一一开始就采取行政强制可能会给当地居民造成很大的压力。

此种转化方式中，不存在不正当的滥用行政强制力的行书中，章建生谈到：“行政事实行为，是指行政主体以不产

生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的的行为。”为，而且其转化的标准也很明显。即行政相对人不服行政主而行政法律行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行体的行政指导行为时，为了国家和社会的公共利益，行政主政权对行政相对人所作的法律行为。法律行为是因为意思表体对行政相对人采取行政强制措施。

第二种情况，在行政指导的过程中，行政主体自觉不自示而发生一定私法上效果的法律事实。[6]法律行为不是一种

法律事实, 这两个层次不能混淆。对于行政指导的性质，应觉的就运用行政强制，行政指导和行政强制并没有明显的界该具体分析。在行政指导的过程中，行政指导并不产生法律限，这种情况比较复杂，没有具体的标准可言。我国的行政———————————————— 收稿日期：2006—02—01

作者简介：王月平(1981—)，女，河北邢台人，西安交通大学人文学院法学系研究生。

77

第1页下一页