化冲突为合作_欧洲莱茵河流域管理机制与启示_高琼洁

化冲突为合作

——欧洲莱茵河流域管理机制与启示

我国幅员辽阔、河流众多，水资源的管理面临着管理机构零散、行动目标和计划不统一、执行效率低的难题。21世纪，流域水资源共享矛盾也成为我国与相邻国家之间日益重要的话题。因此，在流域内建立跨行政区界的环境管理机构，开展流域合作，完善流域管理体系，不仅有助于治理环境污染，也可以有效解决因水资源竞争引起的区域局势紧张和冲突。欧洲莱茵河流域的管理机制为我们提供了很好的借鉴。

■文│高琼洁 王东 赵越 王玉秋

什么是PCCP

2000年《海牙部长宣言》将解决共享水资源矛盾作为实现21世纪水质安全和维持社会稳定的重要途径之一。为此联合国教科文组织（UNESCO）提出PCCP（From Potential Conflict to Cooperation Potential，从潜在冲突到合作可能）计划以解决日益加剧的流域水资源共享矛盾，进而改善共享流域的生态与环境状况，对我国跨界及跨行政区流域管理具有一定的借鉴意义。

PCCP是从政府的角度出发通过多渠道合作进行决策制定，建立冲突预防解决机制。水资源管理过程中的冲突、对抗、竞争与合作，是流域管理中最具广泛意义的核心部分。虽然缺水地区水资源竞争会造成区域局势紧张甚至冲突，但欧洲莱茵河流域管理的相关案例表明，科学高效的水资源管理机制可将冲突对抗转换为水资源用户良好合作的平台，PCCP计划的重要目的是不断协调水资源用户之间的利益对立和冲突，将潜在冲突向合作可能转换。实现这一目的不仅需要环境外交手段的努力，而且需要在

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流域内制定切实可行的法规并加强监督力度。因此PCCP流域组织不仅需要政府官员参与，还需要环境领域的专家学者、具有较大社会影响力的各类团体，以及教育工作者的加入。广泛的社会基础不仅保证了法令内容的全面性，而且有助于加强监督力度和提高公民的环保意识，为流域环境问题的交流与合作提供支持和保障。

为了充分解释PCCP机制的特点并与我国现有环境管理机制进行对比，本文首先简单介绍莱茵河国际合作机制的发展过程，并对莱茵河PCCP管理框架体系进行分析总结，然后与我国现有机制进行比较，最后在此基础上探讨高效的流域管理体制对中国流域环境管理的借鉴作用。

要来源，也接纳着沿岸排放的生活和工农业污水，同时承担重要的航运任务。因此历史上莱茵河不断受到沿岸各国的污染，曾一度从风景优美、物种丰富的河流变成“欧洲下水道”。

20世纪30年代，位于莱茵河下游的荷兰最先注意到氯化物污染对生活和健康的不良影响。然而当时欧洲正遭受经济衰退和政治动荡，流域相关各国无暇顾及环境问题。直到40年代末，环境污染带来的上下游矛盾开始出现，环境问题才得到关注。1950年，荷兰、德国、法国、卢森堡、瑞士5国成立ICPR（莱茵河保护国际委员会）共同处理莱茵河污染问题，欧盟也于1976年加入该组织。

ICPR最初定位为只对莱茵河污染问题进行研究和调查，成立几年后ICPR应成员国要求进行氯化物污染源调查。结果显示，法国钾矿排放物占据氯化物污染源之首（占总排放量的1/3），德国位居第二。随后成员国意识到，在处理国际污染问题上需要专门的组织进行协调并提供建议。1963年《伯尔尼条约》签署，ICPR获得了为莱茵河污染防治提供建议的权利，并建立了秘书处。

莱茵河国际合作编年史

莱茵河流域集中了欧洲众多的发达国家，包括瑞士、法国、德国和荷兰，以及意大利、奥地利、列支敦士登、卢森堡和比利时的一部分地区。西欧主要的工业区也位于莱茵河畔，如德国的鲁尔区。莱茵河不仅是上千万人的饮用水源和工农业用水的重

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